2. L'architettura legale dell'UE

Il diritto dell'UE è un ordine legale autonomo — né diritto internazionale classico (che vincola gli stati) né diritto puramente domestico (che vincola i cittadini attraverso canali nazionali). Due mosse giudiziarie negli anni 1960 — **effetto diretto** (Van Gend en Loos, 1963) e **supremazia** (Costa v ENEL, 1964) — hanno dato al sistema la sua logica operativa: il diritto dell'UE crea diritti che i singoli possono invocare davanti ai loro tribunali nazionali, e prevale sulle norme nazionali conflittuali. Tutto il resto in questo capitolo è a valle.

Anteprima

Il diritto dell'UE è un ordine legale autonomo — né diritto internazionale classico (che vincola gli stati) né diritto puramente domestico (che vincola i cittadini attraverso canali nazionali). Due mosse giudiziarie negli anni 1960 — effetto diretto (Van Gend en Loos, 1963) e supremazia (Costa v ENEL, 1964) — hanno dato al sistema la sua logica operativa: il diritto dell'UE crea diritti che i singoli possono invocare davanti ai loro tribunali nazionali, e prevale sulle norme nazionali conflittuali. Tutto il resto in questo capitolo è a valle.

Ancoraggi giuridici

•TEU Articolo 5 — conferimento, sussidiarietà, proporzionalità.
•TFEU Articolo 288 — tipi di atti giuridici (regolamento, direttiva, decisione, raccomandazione, parere).
•TFEU Articolo 290 — atti delegati.
•TFEU Articolo 291 — atti di esecuzione.
•TFEU Articolo 263 — ricorsi di annullamento contro gli atti dell'UE.
•TFEU Articolo 267 — rinvii pregiudiziali (interpretazione del diritto dell'UE da parte della CGUE).

Perché è importante

Sapere quale strumento assume una norma dell'UE non è accademico: un regolamento è legge in ogni stato membro il giorno in cui entra in vigore; una direttiva stabilisce un obiettivo che ogni stato deve raggiungere attraverso la sua legislazione; una decisione vincola un destinatario nominato; una raccomandazione non ha alcuna forza vincolante. Se una norma dell'UE si applica direttamente, se puoi citare in giudizio il tuo governo per non averla implementata, e se può essere contestata davanti alla Corte di giustizia — tutto dipende dalla tipologia nell'Articolo 288 TFEU.

Concetti fondamentali — Riorganizzati per tema

1. La gerarchia delle norme. Quattro strati si impilano verticalmente:

•Diritto primario — i trattati (TEU, TFEU, Trattato Euratom, protocolli e allegati) più la Carta dei diritti fondamentali, che ha lo stato di trattato dal 2009. Questo è il livello costituzionale; tutto il resto deve conformarsi.
•Principi generali — principi creati dalla giurisprudenza come diritti fondamentali, proporzionalità, certezza del diritto, legittimi affidamenti e non discriminazione. Occupano un livello tra il diritto primario e secondario e vengono utilizzati per interpretare e verificare entrambi.
•Diritto secondario — i cinque tipi di atto elencati nell'Articolo 288 TFEU: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni, pareri. Questi sono quello che le istituzioni dell'UE adottano per implementare i trattati.
•Diritto terziario — atti delegati (Articolo 290) e atti di esecuzione (Articolo 291), più norme di trasposizione nazionale dove applicabile.

2. Diritto primario in dettaglio. Il TEU contiene le cose fondamentali: valori, obiettivi, ruoli istituzionali, politica estera e adesione/ritiro. Il TFEU contiene le cose operative: come funzionano effettivamente le istituzioni, quali sono le competenze e le politiche in dettaglio. I due trattati hanno uguale peso legale (Articolo 1 TEU, terzo paragrafo). La Carta e il Trattato Euratom completano il diritto primario. L'emendamento del trattato richiede unanimità più la ratifica in tutti gli stati membri (Articolo 48 TEU) — vedi Capitolo 17.

3. I cinque atti secondari decomposte.

•Regolamento — vincolante nella sua interezza e direttamente applicabile in tutti gli stati membri. Nessuna trasposizione nazionale; il regolamento stesso è la legge. Esempio: il Regolamento generale sulla protezione dei dati (Regolamento 2016/679) è diventato applicabile in tutti e 27 gli stati membri lo stesso giorno.
•Direttiva — vincolante quanto ai risultati; ogni stato membro sceglie forma e metodi. Ogni direttiva stabilisce una scadenza di trasposizione (di solito due anni). Una direttiva che non è stata trasposta entro la scadenza può, in alcune circostanze, essere ancora invocata dai singoli contro lo stato — la dottrina dell'effetto diretto verticale delle direttive sviluppata in Marshall v Southampton (1986). Le direttive generalmente non possono essere invocate tra parti private (nessun effetto diretto "orizzontale"), sebbene il principio dell'interpretazione conforme possa spingere i tribunali nazionali in quella direzione.
•Decisione — vincolante nella sua interezza per coloro ai quali è indirizzata (uno stato, un'azienda, un individuo). Esempio: una decisione della Commissione sulla concorrenza che multa un'azienda specifica.
•Raccomandazione — non vincolante. Uno strumento di soft law che suggerisce un corso d'azione.
•Parere — non vincolante. Utilizzato per esprimere una posizione.

4. Atti delegati vs. atti di esecuzione. Lisbona ha diviso quello che solito era la "comitologia" in due categorie più pulite.

•Atti delegati (Articolo 290 TFEU) — la Commissione, agendo secondo una delega dal legislatore (Parlamento + Consiglio), può adottare atti non legislativi che integrano o modificano elementi non essenziali dell'atto legislativo originale. Il Parlamento o il Consiglio possono revocare la delega o opporsi a un atto specifico entro un periodo stabilito. Utile per gli aggiornamenti tecnici (ad es. aggiornamento degli allegati di elenchi di sostanze).
•Atti di esecuzione (Articolo 291 TFEU) — quando l'implementazione uniforme in tutti gli stati membri lo richiede, la Commissione (o, eccezionalmente, il Consiglio) adotta atti di esecuzione. Gli esperti degli stati membri supervisiona questo attraverso comitati (le procedure di comitologia: consultiva e di esame).

5. Principi giudiziari fondamentali. Tre sentenze della CGUE hanno plasmato il sistema più di qualsiasi articolo del trattato:

•Van Gend en Loos (Caso 26/62, 1963) — effetto diretto. Le disposizioni dell'UE sufficientemente chiare e incondizionate creano diritti che i singoli possono invocare davanti ai tribunali nazionali.
•Costa v ENEL (Caso 6/64, 1964) — supremazia. La Corte ha stabilito che il diritto dell'UE, "che deriva dal Trattato, una fonte indipendente di diritto, non potrebbe, per la sua natura speciale e originale, essere annullato da disposizioni legali nazionali, comunque formulate, senza essere privato del suo carattere di diritto comunitario e senza che il fondamento legale della stessa Comunità sia messo in questione." Il caso è nato dal rifiuto di un avvocato milanese di pagare una bolletta dell'elettricità di circa 1.925 lire dopo che l'Italia ha nazionalizzato il settore dell'elettricità; la Corte costituzionale italiana aveva assunto la visione opposta, applicando lex posterior derogat priori. La risposta della ECJ ha fissato la dottrina per i successivi sessanta più anni.
•Francovich (Casi riuniti C-6/90 e C-9/90, 1991) — responsabilità dello stato. Uno stato membro deve compensare i singoli per le perdite causate dal suo mancato adeguamento al diritto dell'UE, se tre condizioni sono soddisfatte (la norma dell'UE conferisce diritti, la violazione è sufficientemente grave e c'è un nesso causale diretto).

6. Competenze — chi è autorizzato ad agire.

•Competenza esclusiva (Articolo 3 TFEU) — solo l'UE può legiferare; gli stati membri agiscono solo se autorizzati. Copre l'unione doganale, regole sulla concorrenza per il mercato interno, politica monetaria per l'eurozona, la politica commerciale comune, e conservazione delle risorse biologiche marine secondo la PCP.
•Competenza condivisa (Articolo 4 TFEU) — sia l'UE che gli stati membri possono legiferare; gli stati membri agiscono dove l'UE non ha ancora agito ("pre-emption"). Copre il mercato interno, la politica sociale (aspetti definiti), coesione economica, sociale e territoriale, agricoltura e pesca (diversa dalla conservazione), ambiente, protezione dei consumatori, trasporto, reti transeuropee, energia, l'Area di libertà, sicurezza e giustizia, e preoccupazioni di sicurezza comuni in materia di salute pubblica (aspetti definiti).
•Competenza di supporto (Articolo 6 TFEU) — l'UE sostiene, coordina o integra l'azione dello stato membro senza armonizzare. Copre protezione e miglioramento della salute umana, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione professionale, gioventù e sport, protezione civile, e cooperazione amministrativa.
•Competenze di regime speciale — coordinamento della politica economica e occupazionale (Articolo 5 TFEU) e il PESC (Articoli 23–46 TEU) si trovano al di fuori di questa tricotomia.

7. Principi cardinali per l'azione istituzionale. L'Articolo 5 TEU fissa tre:

•Conferimento — l'UE agisce solo nel quadro dei poteri conferiti su di esso dai trattati.
•Sussidiarietà — nelle aree di competenza condivisa, l'UE agisce solo se gli obiettivi non possono essere sufficientemente raggiunti a livello nazionale.
•Proporzionalità — il contenuto e la forma dell'azione dell'UE non devono superare ciò che è necessario.

La Corte applica ulteriori principi non scritti: certezza del diritto, non retroattività delle disposizioni penali, uguaglianza davanti alla legge, legittimi affidamenti, diritti della difesa, buona amministrazione, e cooperazione leale (Articolo 4(3) TEU, un dovere che corre in entrambe le direzioni tra l'UE e gli stati).

Numeri e date

•1963 — Van Gend en Loos: effetto diretto.
•1964 — Costa v ENEL: supremazia.
•1991 — Francovich: responsabilità dello stato.
•2009 — Lisbona rende la Carta vincolante (1º dicembre).
•2018 — GDPR (Regolamento 2016/679) diventa applicabile (25 maggio).

Sviluppi recenti

Il principio di supremazia è stato politicamente pressato dalle corti costituzionali nazionali in Polonia e Germania negli ultimi anni (la sentenza del Tribunale costituzionale polacco 2021 e il giudizio Weiss della Corte costituzionale federale tedesca 2020 sugli acquisti di attività della BCE). La risposta dell'UE ha combinato procedimenti di infrazione con il nuovo meccanismo di condizionalità dello stato di diritto che collega l'accesso ai fondi dell'UE alla conformità ai principi dello stato di diritto (Regolamento 2020/2092, confermato dalla CGUE nel 2022).

Confusioni comuni

•"Direttamente applicabile" (una proprietà dei regolamenti: nessun atto nazionale necessario) non è lo stesso di "effetto diretto" (una proprietà di una disposizione dell'UE: crea diritti che i singoli possono invocare). Un regolamento è direttamente applicabile; un articolo del trattato o anche una disposizione di una direttiva può avere effetto diretto.
•Il principio di supremazia non è nel corpo dei trattati — vive nella Dichiarazione n. 17 allegata all'Atto finale della Conferenza intergovernativa di Lisbona, che incorpora la jurisprudenza. La Corte di giustizia ha svolto il lavoro costituzionale.
•"Atto di esecuzione" (Articolo 291) è una bestia diversa da "legislazione di esecuzione in uno stato membro" (l'atto nazionale che traspone una direttiva).

Glossario rapido

•Effetto diretto — capacità di una disposizione dell'UE di essere invocata dai singoli davanti ai tribunali nazionali.
•Supremazia / primato — il diritto dell'UE prevale sulle norme nazionali conflittuali.
•Conferimento — l'UE agisce solo entro i poteri conferiti dai trattati.
•Comitologia — supervisione basata su commissioni degli atti di esecuzione della Commissione.
•Acte clair — eccezione all'obbligo di rinviare una questione pregiudiziale quando la risposta è così ovvia che non esiste un dubbio ragionevole.
•Test di Plaumann — rigoroso requisito di legittimazione per i privati che presentano un ricorso di annullamento secondo l'Articolo 263 TFEU.

Rimandi incrociati

•Rinvii pregiudiziali e la struttura della Corte → Capitolo 7
•La Carta come diritto primario → Capitolo 3
•Procedure legislative che producono questi atti → Capitolo 9
•Meccanismi dello stato di diritto → Capitolo 17

Fonti primarie

•TFEU, Articolo 288 — eur-lex.europa.eu
•Costa v ENEL (Caso 6/64) sentenza — eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61964CJ0006
•EPRS, Costa v Enel: 60 years on — europarl.europa.eu/thinktank/762361)

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2. L'architettura legale dell'UE

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Il diritto dell'UE è un ordine legale autonomo — né diritto internazionale classico (che vincola gli stati) né diritto puramente domestico (che vincola i cittadini attraverso canali nazionali). Due mosse giudiziarie negli anni 1960 — effetto diretto (Van Gend en Loos, 1963) e supremazia (Costa v ENEL, 1964) — hanno dato al sistema la sua logica operativa: il diritto dell'UE crea diritti che i singoli possono invocare davanti ai loro tribunali nazionali, e prevale sulle norme nazionali conflittuali. Tutto il resto in questo capitolo è a valle.

Ancoraggi giuridici

•TEU Articolo 5 — conferimento, sussidiarietà, proporzionalità.
•TFEU Articolo 288 — tipi di atti giuridici (regolamento, direttiva, decisione, raccomandazione, parere).
•TFEU Articolo 290 — atti delegati.
•TFEU Articolo 291 — atti di esecuzione.
•TFEU Articolo 263 — ricorsi di annullamento contro gli atti dell'UE.
•TFEU Articolo 267 — rinvii pregiudiziali (interpretazione del diritto dell'UE da parte della CGUE).

Perché è importante

Concetti fondamentali — Riorganizzati per tema

1. La gerarchia delle norme. Quattro strati si impilano verticalmente:

•Diritto primario — i trattati (TEU, TFEU, Trattato Euratom, protocolli e allegati) più la Carta dei diritti fondamentali, che ha lo stato di trattato dal 2009. Questo è il livello costituzionale; tutto il resto deve conformarsi.
•Principi generali — principi creati dalla giurisprudenza come diritti fondamentali, proporzionalità, certezza del diritto, legittimi affidamenti e non discriminazione. Occupano un livello tra il diritto primario e secondario e vengono utilizzati per interpretare e verificare entrambi.
•Diritto secondario — i cinque tipi di atto elencati nell'Articolo 288 TFEU: regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni, pareri. Questi sono quello che le istituzioni dell'UE adottano per implementare i trattati.
•Diritto terziario — atti delegati (Articolo 290) e atti di esecuzione (Articolo 291), più norme di trasposizione nazionale dove applicabile.

3. I cinque atti secondari decomposte.

•Regolamento — vincolante nella sua interezza e direttamente applicabile in tutti gli stati membri. Nessuna trasposizione nazionale; il regolamento stesso è la legge. Esempio: il Regolamento generale sulla protezione dei dati (Regolamento 2016/679) è diventato applicabile in tutti e 27 gli stati membri lo stesso giorno.
•Direttiva — vincolante quanto ai risultati; ogni stato membro sceglie forma e metodi. Ogni direttiva stabilisce una scadenza di trasposizione (di solito due anni). Una direttiva che non è stata trasposta entro la scadenza può, in alcune circostanze, essere ancora invocata dai singoli contro lo stato — la dottrina dell'effetto diretto verticale delle direttive sviluppata in Marshall v Southampton (1986). Le direttive generalmente non possono essere invocate tra parti private (nessun effetto diretto "orizzontale"), sebbene il principio dell'interpretazione conforme possa spingere i tribunali nazionali in quella direzione.
•Decisione — vincolante nella sua interezza per coloro ai quali è indirizzata (uno stato, un'azienda, un individuo). Esempio: una decisione della Commissione sulla concorrenza che multa un'azienda specifica.
•Raccomandazione — non vincolante. Uno strumento di soft law che suggerisce un corso d'azione.
•Parere — non vincolante. Utilizzato per esprimere una posizione.

4. Atti delegati vs. atti di esecuzione. Lisbona ha diviso quello che solito era la "comitologia" in due categorie più pulite.

•Atti delegati (Articolo 290 TFEU) — la Commissione, agendo secondo una delega dal legislatore (Parlamento + Consiglio), può adottare atti non legislativi che integrano o modificano elementi non essenziali dell'atto legislativo originale. Il Parlamento o il Consiglio possono revocare la delega o opporsi a un atto specifico entro un periodo stabilito. Utile per gli aggiornamenti tecnici (ad es. aggiornamento degli allegati di elenchi di sostanze).
•Atti di esecuzione (Articolo 291 TFEU) — quando l'implementazione uniforme in tutti gli stati membri lo richiede, la Commissione (o, eccezionalmente, il Consiglio) adotta atti di esecuzione. Gli esperti degli stati membri supervisiona questo attraverso comitati (le procedure di comitologia: consultiva e di esame).

5. Principi giudiziari fondamentali. Tre sentenze della CGUE hanno plasmato il sistema più di qualsiasi articolo del trattato:

•Van Gend en Loos (Caso 26/62, 1963) — effetto diretto. Le disposizioni dell'UE sufficientemente chiare e incondizionate creano diritti che i singoli possono invocare davanti ai tribunali nazionali.
•Costa v ENEL (Caso 6/64, 1964) — supremazia. La Corte ha stabilito che il diritto dell'UE, "che deriva dal Trattato, una fonte indipendente di diritto, non potrebbe, per la sua natura speciale e originale, essere annullato da disposizioni legali nazionali, comunque formulate, senza essere privato del suo carattere di diritto comunitario e senza che il fondamento legale della stessa Comunità sia messo in questione." Il caso è nato dal rifiuto di un avvocato milanese di pagare una bolletta dell'elettricità di circa 1.925 lire dopo che l'Italia ha nazionalizzato il settore dell'elettricità; la Corte costituzionale italiana aveva assunto la visione opposta, applicando lex posterior derogat priori. La risposta della ECJ ha fissato la dottrina per i successivi sessanta più anni.
•Francovich (Casi riuniti C-6/90 e C-9/90, 1991) — responsabilità dello stato. Uno stato membro deve compensare i singoli per le perdite causate dal suo mancato adeguamento al diritto dell'UE, se tre condizioni sono soddisfatte (la norma dell'UE conferisce diritti, la violazione è sufficientemente grave e c'è un nesso causale diretto).

6. Competenze — chi è autorizzato ad agire.

•Competenza esclusiva (Articolo 3 TFEU) — solo l'UE può legiferare; gli stati membri agiscono solo se autorizzati. Copre l'unione doganale, regole sulla concorrenza per il mercato interno, politica monetaria per l'eurozona, la politica commerciale comune, e conservazione delle risorse biologiche marine secondo la PCP.
•Competenza condivisa (Articolo 4 TFEU) — sia l'UE che gli stati membri possono legiferare; gli stati membri agiscono dove l'UE non ha ancora agito ("pre-emption"). Copre il mercato interno, la politica sociale (aspetti definiti), coesione economica, sociale e territoriale, agricoltura e pesca (diversa dalla conservazione), ambiente, protezione dei consumatori, trasporto, reti transeuropee, energia, l'Area di libertà, sicurezza e giustizia, e preoccupazioni di sicurezza comuni in materia di salute pubblica (aspetti definiti).
•Competenza di supporto (Articolo 6 TFEU) — l'UE sostiene, coordina o integra l'azione dello stato membro senza armonizzare. Copre protezione e miglioramento della salute umana, industria, cultura, turismo, istruzione, formazione professionale, gioventù e sport, protezione civile, e cooperazione amministrativa.
•Competenze di regime speciale — coordinamento della politica economica e occupazionale (Articolo 5 TFEU) e il PESC (Articoli 23–46 TEU) si trovano al di fuori di questa tricotomia.

7. Principi cardinali per l'azione istituzionale. L'Articolo 5 TEU fissa tre:

•Conferimento — l'UE agisce solo nel quadro dei poteri conferiti su di esso dai trattati.
•Sussidiarietà — nelle aree di competenza condivisa, l'UE agisce solo se gli obiettivi non possono essere sufficientemente raggiunti a livello nazionale.
•Proporzionalità — il contenuto e la forma dell'azione dell'UE non devono superare ciò che è necessario.

Numeri e date

•1963 — Van Gend en Loos: effetto diretto.
•1964 — Costa v ENEL: supremazia.
•1991 — Francovich: responsabilità dello stato.
•2009 — Lisbona rende la Carta vincolante (1º dicembre).
•2018 — GDPR (Regolamento 2016/679) diventa applicabile (25 maggio).

Sviluppi recenti

Confusioni comuni

•"Direttamente applicabile" (una proprietà dei regolamenti: nessun atto nazionale necessario) non è lo stesso di "effetto diretto" (una proprietà di una disposizione dell'UE: crea diritti che i singoli possono invocare). Un regolamento è direttamente applicabile; un articolo del trattato o anche una disposizione di una direttiva può avere effetto diretto.
•Il principio di supremazia non è nel corpo dei trattati — vive nella Dichiarazione n. 17 allegata all'Atto finale della Conferenza intergovernativa di Lisbona, che incorpora la jurisprudenza. La Corte di giustizia ha svolto il lavoro costituzionale.
•"Atto di esecuzione" (Articolo 291) è una bestia diversa da "legislazione di esecuzione in uno stato membro" (l'atto nazionale che traspone una direttiva).

Glossario rapido

•Effetto diretto — capacità di una disposizione dell'UE di essere invocata dai singoli davanti ai tribunali nazionali.
•Supremazia / primato — il diritto dell'UE prevale sulle norme nazionali conflittuali.
•Conferimento — l'UE agisce solo entro i poteri conferiti dai trattati.
•Comitologia — supervisione basata su commissioni degli atti di esecuzione della Commissione.
•Acte clair — eccezione all'obbligo di rinviare una questione pregiudiziale quando la risposta è così ovvia che non esiste un dubbio ragionevole.
•Test di Plaumann — rigoroso requisito di legittimazione per i privati che presentano un ricorso di annullamento secondo l'Articolo 263 TFEU.

Rimandi incrociati

•Rinvii pregiudiziali e la struttura della Corte → Capitolo 7
•La Carta come diritto primario → Capitolo 3
•Procedure legislative che producono questi atti → Capitolo 9
•Meccanismi dello stato di diritto → Capitolo 17

Fonti primarie

•TFEU, Articolo 288 — eur-lex.europa.eu
•Costa v ENEL (Caso 6/64) sentenza — eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:61964CJ0006
•EPRS, Costa v Enel: 60 years on — europarl.europa.eu/thinktank/762361)

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